El Estado y la pandemia

Desde el Panóptico, la evolución del Estado constituye una de las grandes creaciones de la cultura humana. Para Hegel, la mayor. Sirvió para resolver problemas de convivencia, implantar normas, pacificar sociedades monopolizando la violencia, defenderse de las agresiones de otros grupos, organizar obras públicas. Eso se hizo construyendo fuertes estructuras de poder. De esa manera, la lucha política se convirtió en la conquista de ese poder institucional, al que he llamado “poder posicional”. Quien llega a esa posición -jefatura de gobierno- adquiere inmediatamente el poder asociado a ella, el poder de la organización. La crónica de cómo llegaban al poder los emperadores romanos basta para convencernos de que una de las ventajas de la democracia es conseguir un traspaso pacífico de ese “poder posicional”. Daron Acemoglu y James Robinson en su reciente libro El pasillo estrecho, que les recomiendo, tras mostrar las ventajas que supuso la aparición del Estado, admiten que tiende a ser despótico, es decir, a limitar la capacidad de decisión de los ciudadanos. La libertad transita por un “pasillo estrecho”, que es la arista resultante del encuentro de dos placas tectónicas: un Estado fuerte y una Sociedad civil fuerte también. Cuando uno de los dos agentes es débil, el pasillo se cierra. La sociedad sufre el abuso de fuerzas civiles (por ejemplo, del mercado) o el abuso del poder estatal. Los autores proponen como ideal un Estado potente domado por la sociedad civil. Un Leviatán encadenado.

El planteamiento me parece correcto. La dificultad está en como definir ambos papeles y su interacción. Las dos posturas paradigmáticas sobre el Estado son la socialista, que considera que el Estado potente es imprescindible para la justicia, y la liberal, que considera que un Estado mínimo es imprescindible para la libertad. “Justicia” y “Libertad” son términos que habrá que aclarar en el “Diccionario político de palabras confusas”. Creo que hay una tercera opción, lo que llamo “Estado promotor”, que facilita una marcha rápida y justa por el “pasillo estrecho”. Interviene poderosamente, pero para aumentar la creatividad de la sociedad civil, como un catalizador. Si recuerdan sus conocimientos de química, un catalizador es una sustancia que acelera o retarda una reacción química, sin participar en ella. Me parece una buena metáfora para la idea de Estado que defiendo.

El Estado debe promover, incentivar, premiar, estimular el talento de los ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil, moverles a cooperar.

Dos temas actuales permiten analizar esta propuesta. ¿Puede la sociedad civil a través de los mecanismos del mercado resolver la crisis económica planteada por la pandemia? ¿Hubieran podido las instituciones de la sociedad civil emprender una empresa científica de la envergadura de la creación de la vacuna Covid 19?

Las anteriores crisis económicas de las que tenemos experiencia muestran que no hubieran podido solucionarse decentemente sin la intervención de los Estados. Sin duda, los mecanismos del mercado lo habrían hecho, pero con la eficaz y terrible lógica del darwinismo social: hubieran sobrevivido los fuertes, y el resto no merecían vivir. La intervención del Estado fue necesaria en las crisis de 1929 y de 2008. También hay que advertir que una mala gestión de los gobiernos puede provocarlas o empeorarlas. Ellos produjeron la tremenda crisis posterior a la segunda guerra mundial. Las guerras nunca las declara la sociedad civil. De ella, debemos aprender como funcionó el Plan Marshall, que, en el caso alemán, produjo un “milagro económico”, de gran interés para mi argumento.  El Plan Marshall tenía un origen keynesiano, pero fue aplicado por Ludwig Erhardt, un ministro liberal. Bueno, en realidad “ordoliberal”, que es un tipo de liberalismo que dio origen al “Estado del bienestar”. Pero en la actual situación española me interesa más la crisis económica de Finlandia al comienzo de los 90, que tuvo tan graves consecuencias que Helsinki recibió el trágico título de “capital mundial del suicidio”.

La decisión que tomaron entonces todas las fuerzas sociales finlandesas fue que no bastaba con salir del paso, y, al paso que vamos, seguiremos diciéndolo por décadas, dada nuestra propensión a cronificar los problemas en vez de resolverlos. Para ello forjaron un gran pacto nacional, que envió un claro mensaje tanto a la población como a los mercados. “Tenemos un plan para salir de la situación”. El consenso social sobre la necesidad de proteger el Estado del bienestar permitió concentrar las energías en diseñar un modelo económico a largo plazo. Se destinó mas del 3% del presupuesto a investigación, pero tuvieron la inteligencia de comprender que la fórmula I+D era incompleta. Había que añadirla la E de educación: I+D+E. Se favoreció la creación de grandes empresas con el suficiente músculo financiero para innovar. (Un país de “autónomos” no puede progresar). En especial se fomentó la investigación en tecnología. El Estado participó en grupos económicos rentables, hizo una reforma fiscal y persiguió el fraude. La economía finlandesa que se basaba en la fabricación de productos forestales (madera, celulosa y papel), pasó a centrarse en las nuevas tecnologías (comunicaciones y electrónica). Tuvieron éxito. Y continúan teniéndolo, basta ver que Finlandia ocupa posiciones de liderazgo en todos los indicadores del reciente informe del World Economic Forum, The Global Competitiveness Report Special Edition 2020: How Countries are Performing on the Road to Recovery.

Llamo “Estado promotor” a este tipo de comportamiento. El Estado debe promover, incentivar, premiar, estimular el talento de los ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil, moverles a cooperar. Estado y sociedad civil no deben competir por cuotas de poder. Son las dos patas con las que una sociedad avanza. Una acertada colaboración produce juegos de suma positiva: todos los ciudadanos ganan. En este momento, el gobierno español haría bien en utilizar los Fondos de recuperación para iniciar de una empresa colectiva de recuperación y mejora del sistema productivo. Pero no veo la movilización de talento suficiente para diseñarla. No basta con aumentar la demanda y pensar que eso arreglará las cosas. La iniciativa debe ser estatal, pero la realización debe ser de los demás.  El “Estado promotor” que defiendo es parecido al “Estado emprendedor” defendido por la economista Mariana Mazzucato que, según noticias de la prensa, goza de gran predicamento en el equipo económico del presidente Sanchez. Comparto con ella la idea de que el papel económico del Estado puede ser más activo, sin ser intervencionista. En realidad, tomando una expresión de la economía alemana de postguerra, me gustaría que fuera “intervencionista liberal”, es decir, intervencionista para promover las libertades. Mazzucato insiste en algo que me parece fundamental: El Estado no tiene por qué ser ineficaz. Si lo damos por hecho será una “profecía que se cumple por el hecho de decirla”: el Estado será ineficaz. Parece también justo, como indica la economista, que el Estado reciba alguna compensación por los fondos con que ayuda a las empresas privadas. He leído con gran atención la crítica que hizo al Estado emprendedor el Instituto Juan de Mariana: Mitos y realidades del Estado emprendedor. Todo su afán es mostrar que el Estado es malo y el mercado es bueno, lo que impide a sus autores reconocer la participación del Estado en la creación del mercado, de la innovación, y de los sistemas normativos que favorecen (o impiden) la creatividad. Están de acuerdo con Friedman cuando afirmaba en Capitalism and Freedom que nunca los grandes creadores necesitaron del Estado para crear, lo que es una afirmación de brocha gorda. O necesitaron mecenas, o financieros, o estuvieron al servicio de alguien. Después de leído ese estudio sigo pensando que es mas adecuado el concepto de “promotor” (que facilita que otros emprendan) que el de “emprendedor” (en que el estado es directamente quien emprende).

El segundo caso para testar la solidez de la propuesta es la investigación sobre las vacunas. Ha sido un esfuerzo científico de primera magnitud. Tal vez la mayor concentración acelerada de talento sobre un tema desde el Proyecto Manhattan, que produjo la bomba atómica. En este caso, el objetivo era mejor. Los Estados han participado en la tarea, pero han sido las empresas privadas, y los centros de investigación quienes han realizado la hazaña. Sin duda, la competición por conseguirlo y ser los primeros ha estimulado el esfuerzo, y las empresas han utilizado todos los medios a su alcance, pero creo que sin ayudas estatales no se hubiera conseguido, y que ha sido un ejemplo de buena sinergia. Es verdad que Pfizer ha presumido de haberlo hecho sin financiación estatal, aunque su socio BioNTech sí ha recibido fondos del Gobierno alemán. Moderna se ha beneficiado de unos 2.500 millones de dólares estatales. El gobierno americano ha financiado a AstraZeneca con 1.089 millones de dólares. Desde la sociedad civil han aportado dinero muchas fundaciones, en especial la de Bill y Melissa Gates.

Es evidente que los gobiernos no hubieran podido producir la vacuna sin la ayuda de las instituciones científicas, pero también es cierto que éstas necesitan la ayuda estatal directa o indirectamente. Los ecosistemas científicos y de innovación, la infraestructura que permite después la investigación privada, las investigaciones básicas sin aplicación industrial inmediata, están sostenidas por la inversión en investigación que hacen los Estados, por la calidad de las Universidades, y del sistema educativo. Mariana Mazzucato ha insistido en el papel que investigaciones realizadas en EEUU con fondos públicos han tenido en el éxito de las grandes empresas tecnológicas que han sabido aprovecharlas. En España, la financiación pública para investigar la vacuna ha sido tan escasa que da rubor incluso mencionarla. De nuevo, el “Estado promotor” me parece una buena solución. No solo Mazzucato insiste en la necesidad del Estado para desarrollar la investigación privada o para estimular la innovación. En la misma onda está Joseph Stiglitz o T.W. Schulz y D.G. Johnson en un tema que me parece importante, la necesidad del Estado en la mejora de la agricultura. A diferencia de los modelos desarrollados hasta la década del setenta, los modelos recientes asumen que el crecimiento económico depende fundamentalmente de la investigación (Paul Romer, Premio Nobel 2016), del capital humano (Robert Lucas, Premio Nobel 1995) y de las instituciones (Douglas North, Premio Nobel, 1993), y en las tres dimensiones es esencial el papel del Estado.

Hasta aquí solo he hablado del “Estado promotor” como catalizador del crecimiento económico, pero su función es más amplia. Tiene que promover el desarrollo social, y aquí su protagonismo es mayor. Volviendo a los dos ejemplos anteriores, los mecanismos del mercado no pueden resolver los problemas humanos provocados por la crisis económica, sobre todo de los que no pueden acceder al mercado. Lo mismo sucede con la aplicación de las vacunas. Solo se beneficiarán de ella las personas con pocos ingresos en aquellos países en que el Estado se encargue de comprarlas y aplicarlas gratuitamente.

Como he comentado muchas veces, las naciones necesitan un potente “capital social” para que las instituciones -públicas y privadas- funcionen eficientemente. De aumentarlo también tiene que ocuparse el Estado promotor. Pero esto, sobre todo al hilo de los acontecimientos políticos en Estados Unidos, merece otro comentario.